安徽省用水权改革典型案例之五：
创新水权“两池”模式 实现“闲水”变“活钱”

创新水权“两池”模式

实现“闲水”变“活钱”

——金安区探索推进非农用水权有偿取得试点

【摘  要】为有效破解用水主体节水动力不足、水权交易供需匹配难等问题，盘活结余用水权，金安区以制度创新为突破口，探索水资源市场化配置路径，构建水权指标“集中池”和水权“资金池”，采用用水指标“集中收储+分散配置”的交易模式，卖方向池子里“蓄水”，买方从池子里“取水”，实现集中池的“调蓄”功能，水权交易资金统一纳入“资金池”管理，推动水资源从“低效利用”向“高效流通”转变。

【关键词】水权“集中池”；“资金池”；水权交易；有偿取得；

【引  言】六安市金安区地处安徽省西部、淠史杭灌区核心区域，农业灌溉面积达100.47万亩，是典型的农业大区，农业用水占比大。作为水利部“深化农业水价综合改革”“深化农业用水权改革”双试点县区，金安区创新构建水权“集中池”“资金池”模式，将闲置水资源转化为农民增收的“活资产”、企业发展的新动能。本文主要围绕金安区水权制度体系建设、市场化运营机制及资金闭环管理等核心内容展开分析，提炼可复制、可推广的经验模式，为推动水资源集约节约利用、深化水权制度改革提供实践样本。

一、背景情况

金安区地处淠史杭灌区腹地，用水结构以农业为主，占比超80%，且农业用水方式较为粗放。同时，区域内节水基础设施尚不完善，水资源配置效率和利用效益有待提升，水资源管理面临从粗放向精细化、刚性化转型的关键阶段，存在以下突出问题。

一是用水总量已逼近控制红线，根据六安市水利局《关于下达“十四五”用水总量和强度双控目标的通知》，金安区用水总量控制指标为4.61亿m3，其中非常规水资源0.15亿m3。2024年，金安区用水总量已达到4.36亿m3，即将面临新增项目“无水可用”的风险。二是农业节水量难以转化为经济收益，金安区大力实施灌区现代化改造，农业用水效率持续提升，用水节余量预计达4600万m3，但由于机制不健全，农户无法将“节水余量”直接转化为经济收益，农业用水权闲置。三是水资源价值未充分体现，当前农业用水免征水资源费用，水利工程供水价格也相对较低（农业用水单价0.056元/m3），此外，目前取用水户的用水权多以无偿方式通过审批获得，而且地表水、浅层水水资源税远低于自来水价格。四是现有水权交易模式零散低效，水权交易多依赖行政匹配，买卖双方自主交易市场未建立，传统“一对一”的水权交易模式存在节余指标与需求难以精准匹配的问题，供需双方需逐一对接议价，单个交易周期长、沟通成本高。五是水权交易资金分散、监管缺位，金安区前期虽开展了不少水权交易，但交易资金缺乏统一管理，无法有效形成收益反哺机制（节水改造、技术创新等）。

为此，亟须通过水权改革的创新路径，盘活全市用水权指标，活跃用水权交易市场，加强资金管理，通过水权交易流转促进水资源优化配置和集约节约利用。

二、主要做法和取得成效

（一）制度筑基，构建政策闭环

多维建章立制明确交易规则。金安区以政策创新为突破口，构建“2+6+7”制度体系，印发《金安区水权交易资金管理制度（试行）》《金安区用水指标交易管理规则（试行）》等2项核心文件，配套建立农业用水权分配交易、精准补贴和节水奖励等6项机制，细化农业水价管理、用水权交易等7项操作办法，明确水权“两池”运营载体、交易流程、价格标准等核心要素，确立“新增项目用水指标原则上从集中池有偿购买”的刚性要求，让水权交易有章可循。科学定价机制激活市场活力。突破传统水权定价模糊瓶颈，制定差异化价格体系：地表水收储价统一为0.04元/m3，申购价按用途区分，农业0.04元/m3、生活0.079元/m3、工业0.266元/m3，地下水价格按地表水标准上浮2.5倍，既体现水资源稀缺性，又兼顾农业生产实际。同时明确无偿收储与有偿收储两类情形，确保价格机制与交易场景精准适配。制度创新推动破解政策壁垒。严格遵循国家“用水权交易制度基本完善”的2027年目标要求，将取水许可审批与水权交易深度衔接，创新推行取水许可告知承诺制，将节水技改节余指标认定与取水许可延续评估同步开展，破解了传统水权交易与取水许可管理脱节的政策壁垒。

（二）权属明晰，搭建确权体系

分级确权实现权属清晰化。针对传统农业用水权“模糊共有”问题，建立“区－乡－村”三级确权体系，建立“一村一证、一户一码”农业用水确权模式，累计发放水权证352本；对自备水取水单位，通过取水许可制度规范确权，核发取水许可证42套，全面厘清用水主体权属边界，为用水权流通筑牢根基。集中收储破解供需匹配难题。由六安市金安水务投资有限公司作为市场化运营载体，搭建水权“集中池”实现余缺调剂，破解传统“一对一”交易在数量、时间、期限上的适配难题。2025年以来累计收储用水权800万m3，为新增各行业用水需求提供稳定供给。双向流通激活资产增值潜力。构建“节水变现－缺水申购”双向流通机制，用水单位通过节水技术、科学灌溉产生的余量，可按约定价格注入“集中池”快速变现；18家工业企业及服务业通过“集中池”申购获得稳定用水权，平均交易单价0.12元/m3，实现水资源从“消耗品”向“可增值资产”的转变，有效破解了农业节水“干多干少一个样”的激励不足问题。

（三）流程优化，创新协同机制

全流程融入提升审批效能。将水权交易嵌入用水审批全流程，申购环节实行“企业协商－部门审核－缴费领证”闭环，收储环节遵循“申请提交－合规审核－协议结算－许可变更”流程，实现水权交易与取水许可办理无缝衔接，避免企业“多头跑、重复办”。创新交易模式降低制度成本。推行“一次购买、长期持有”交易方式，免去企业因许可证有效期频繁交易的困扰，同时减少水资源论证等费用支出。通过简化交易程序、合并评估环节，企业水权转让资金投入平均降低30%，交易办理时限压缩至原来的一半，大幅提升市场主体参与积极性。多部门协同强化监管合力。建立“水利部门审核监管+水投公司市场运作+财政部门资金监管”的协同体系，水利部门负责指标合规性审核与总量管控，水投公司承担交易执行与资金结算，财政部门加强资金专户监管，形成权责清晰、运行顺畅的管理格局，确保交易规范有序。

（三）资金融通，构建良性循环

专户管理规范资金使用。建立水权“资金池”制度，将所有水权交易资金纳入统一专户管理，累计实现交易收益80余万元。明确资金使用方向，重点用于节水技术研发、计量监测设施建设、节水奖励、水利工程养护等领域，确保资金专款专用。收益反哺激发节水动力。通过“资金池”收益分配，村集体和用水大户年均增收3000元，实现“节水赚钱”的正向激励；同时将农业水价补助、节水科技成果转化资金纳入“资金池”统筹管理，形成“交易－收益－再投入”的良性循环，持续激发用水主体节水内生动力。精准投入提升利用效能。“资金池”重点支持灌区现代化改造、节水技术推广等领域，与金安区农业用水量占比超80%的区情精准契合，针对性解决传统灌溉方式粗放、节水设施不足等问题。通过资金反哺，进一步提升农业用水效率，预计每年可新增节水余量超100万m3，持续充实水权交易市场供给。

三、经验启示

（一）顶层设计和制度创新是规范交易的核心支撑

金安区打造 “2+6+7” 制度框架，明确交易规则、细化操作流程，建立差异化定价机制，推动取水许可与水权交易深度衔接，既筑牢政策根基，又激活市场活力，实现水权交易从 “无序” 到 “规范” 的转变，彰显了制度筑基对改革落地的保障作用。

（二）权属明晰与双向流通是激活价值的关键路径

通过“区－乡－村”三级确权和“一村一证、一户一码”模式厘清用水权属，并依托国有水投公司进行“集中池”统一收储和“资金池”闭环管理，实现余缺调剂与双向流通。既保障用水供需匹配，又让节水主体获得实际收益，有效激发了全社会节水与参与交易的内生动力。

（三）协同联动与收益反哺是良性循环的重要保障

金安区建立水利、水投公司、财政多部门协同监管体系，推进用水指标“集中池”和“资金池”有序运转，优化交易流程、降低制度成本，提升审批与交易效能；通过 “资金池” 专户管理、收益反哺节水与水利建设，形成 “交易－收益－再投入” 的闭环，既规范资金使用，又持续夯实节水基础、充实交易供给，实现生态效益、经济效益与社会效益的协同提升。