安徽省用水权改革典型案例之一：以工哺农赋能用水权改革 激活乡村振兴水动力

推进用水权改革是加快生态文明制度建设的重要内容，是完善水资源管理、保障水资源可持续利用的一项重大基础性创新和制度改革。2014年3月，习近平总书记在中央财经领导小组第五次会议上专门听取国家水安全汇报，首次提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，指出“要推动建立水权制度，明确水权归属，培育水权交易市场”，对推进用水权改革提出明确要求，为加强用水权交易制度建设指明了方向、提供了根本遵循。国家先后出台用水权改革政策40余个，省级配套出台用水权分配、交易和抵（质）押等制度，构建了多元化用水权改革模式。我市高度重视用水权改革工作，将其列入市委全面深化改革要点，围绕深化农业用水权改革、用水权有偿出让、水生态产品价值实现、多种模式用水权交易等方面，开展了一系列用水权改革创新探索，取得了显著成效。

近日，省水利厅印发《安徽省用水权改革典型案例汇编》，发布了22项用水权改革典型案例，我市有6项纳入。现将我市典型案例予以转载。

以工哺农赋能用水权改革 激活乡村振兴水动力

                                                                         ——金安区落实水利部深化农业用水权改革实践

摘  要：金安区人均水资源量710立方米，属于重度缺水地区，农业用水占全区总用水量的70%以上，渠系工程老化失修、运行管护缺位，行业间用水矛盾日益突出，严重制约了金安区的农业现代化进程。2024年金安区成功入选国家级“深化农业水价综合改革推进现代化灌区建设”及“深化农业用水权改革”双试点，系全省唯一。金安区锚定“机制建好、水权分好、水价定好、水量计好、用水管好、工程管好、水费收好、水权卖好”八个核心维度，引入社会资金参与项目建设，用水效率显著提升，通过培育交易市场，盘活优化水资源，农民节水获收益，探明了水权改革路径，促进我省水资源集约节约利用和优化配置。

关键词：改革，用水权，交易，社会资本，乡村振兴

引  言：为系统总结水利部深化农业用水权改革试点实践经验，为不同水资源禀赋地区提供借鉴，本文选取六安市金安区试点作为典型案例展开分析。旨在通过剖析初始确权、交易机制构建、技术支撑等关键环节，探索水资源集约利用路径，为推进现代化灌区建设、助力乡村振兴提供实践样本。写作范围聚焦金安区试点的改革背景、核心问题、关键举措及实施成效，挖掘制度与技术创新结合的改革逻辑，凸显试点对全国农业用水权改革深化的示范意义。

一、背景情况

金安区地处淠史杭灌区腹部，耕地总面积115.69万亩，全区灌区以淠史杭灌区为主，占全区灌区总面积的87.15%。金安区水资源总量为5.89亿立方米，仅占全市水资源总量的7%，人均水资源量仅为710立方米，属于重度缺水地区。与此同时，在水资源总量不变的情况下，随着工业化、城镇化、农业现代化、城乡供水一体化加速推进，导致行业间用水矛盾日益突出。

金安区农业用水占全区总用水量的70%以上，区内支渠、分支渠大部分建设于上世纪70-90年代，建设年代久远，建设标准低，部分渠道仍为土渠。经多年运行，渠道淤积阻水，现状衬砌破损严重，建筑物老化失修，不能满足正常运行需求。近年来，少部分支渠结合高标准农田建设、最后一公里项目建设等进行了改造建设，但大部分支渠、分支渠投资力度不够，渠道、建筑物仍存在较多问题，无法满足现代化灌区建设的基本要求。

以上这些问题如同沉重的枷锁，严重制约了金安区的农业现代化进程。随着社会经济的发展，水资源供需矛盾日益突出，破除农业用水困境已经刻不容缓。

2024年2月，水利部办公厅印发了《关于组织开展深化农业用水权改革试点工作的通知》（办财务函〔2024〕144号），在深入开展农业水价综合改革和现代化灌区建设的基础上，推行用水权交易制度，进一步激发农业节水内生动力，促进水资源优化配置和节约集约利用。金安区成功入选国家级“深化农业水价综合改革推进现代化灌区建设”及“深化农业用水权改革”双试点，以金安灌区北片30万亩改造项目为基础，将金安灌片全域80万亩列为改革试点，通过在试点区域建立健全农业用水权分配、交易、监管等制度，形成可复制、可推广的农业用水权改革模式。

二、主要做法

（一）高位推动+多维度协同联动

将用水权改革纳入区政府重点任务，政府一把手亲自抓进度。明确各部门职责人工，形成“水利统筹、部门联动、乡镇落实”的工作机制，覆盖区直职能部门负责人、乡镇主要领导及基层水管员等284人。

（二）建立健全制度体系

组建由发改、财政、水利、农业等部门及专家参与的联合调研组，构建了涵盖“农业用水权分配与交易、农业水价形成、工程运行管护、农业用水管理、精准奖补、投融资”的六大核心机制，配套印发了《农业用水权分配管理办法》《农业用水权交易管理办法》《农业用水管理办法》等“六项机制”“七个办法”的政策框架，覆盖水权分配、水价核定、计量收费、节水激励等全流程。为试点工作提供了制度保障，确保改革规范高效推进。

（三）探索引入社会资本开展运营服务

建立“单村先导探索+全区复制推广”的管理模式，选取东桥镇何山村进行试点，通过公开招标引入南水北调集团作为社会资本，参与项目“投建运管”，项目投资2420万元，运营期30年，政府运营补贴127万元每年，建设完成后移交南水北调公司运营。何山先导区通过一体规划、一体建设、一体运营，推动水利、农业从水源到田间的各级渠系全面衔接；摸清从灌区建设、高标建设、农业种植、田间管理、产品加工全流程、各环节的管理要求；形成“企业直管”和“企业+大户”等经营模式，实践联农带农的利益共享机制，为全区试点积累经验。

（四）强化智慧化信息化建设

整合农业用水权改革试点项目、淠史杭灌区(金安区)信息化项目、淠史杭灌区（金安灌片）特许经营项目建设内容，完成564处计量点建设，涵盖所有以村为单元的用水主体，通过信息技术、物联网技术、大数据分析和智能算法，在安徽省智慧水利系统框架下，构建金安区智慧水利平台，提升金安区与淠史杭总局供水调度、水权改革和用水管理的协同能力。

（五）细化明晰灌溉用水户水权

结合金安区农业灌溉实际，明晰金安区用水权分配主体为村民委员会或用水大户，实现全域农业用水分配，试点明晰用水权主体共283个，其中281个村民委员会，2个用水大户，核发水资源水源权证352个，分配水量2.40亿m3，受益灌溉面积100.3万亩。

（六）培育用水权市场化交易

积极探索用水权市场化交易机制，推行农业用水权收储、跨区域交易、跨行业水权流转、灌溉用水户间交易，试点“农业节水—政府回购—工业企业交易”模式，引导水资源向高效益领域流动，赋予水权资产化属性，激发市场主体参与积极性。通过全国水权交易系统开展用水权交易126笔，总交易水量1527万立方米，总交易金额79.5万元。其中农业用水权收储107笔，交易水量796万立方米；跨区域用水权交易1笔，交易水量15万立方米；跨行业用水权交易18笔，交易水量730万立方米；完成灌溉用水户间交易1笔，交易水量1万立方米。

三、取得成效

（一）强化工业反哺，释放用水权经济价值

依托中国水权交易平台，构建“水权交易转让方(区水投)+水权交易受让方(用水户)+交易监管方(区水利局)”三方联动交易链，确保实时审批、实时交易。完成用水权交易126笔，交易水量1527万立方米，惠及建筑、搅拌站、羽绒生产等多个行业，为区域工业发展注入“源头活水”。交易总金额达80万元，交易收益将全部用于区域水利工程运维管护，真正实现“农业节水—工业反哺”的双赢发展。

（二）激发节水动力，提升水资源利用效益

通过明晰水权、精准计量、宣传宣贯等多措并举，有效激发了农户及用水主体的内生节水动力，节水护水意识显著提升。通过改造渠道410公里，新增输水渠系120公里，显著提升输水速度，降低输水损耗，约20万亩灌区灌溉条件得到改善，灌溉水利用系数由0.54提升至0.58，年均农业节水可达4500万方，农业用水效率和效益得到优化，群众用水满意度明显提高。

（三）优化用水配置，保障农作物增产实效

农业用水权改革实施后，全区灌溉条件、灌溉标准进一步优化，推动了农业由传统产业向现代盈利产业转变，实现农业增效、农民增收。粮食亩均增产120斤，增收约140元；亩均土地流转费增加约100元；入股务工增收亩均50元；降低生产成本集采农资亩均节约80元；销售收入增加通过南水北调与中储粮订购合同价，亩均增加11元，还通过新品种、新农技，形成新品牌，促进农业转型升级。

四、经验启示

（一）制度创新是改革“总开关”

制定《农业用水权分配管理办法》等“六项机制”“七个办法”政策框架，覆盖水权分配、水价核定、计量收费、节水激励等全流程。进一步明晰了试点区域内农业用水权分配的工作流程，确定了乡镇、村和相关职能部门的职责，细化了用水权交易流程和交易路径，强化了用水权分配和交易的管理要求，为规范用水权分配和交易实施提供了制度依据。

（二）需求导向是破题“金钥匙”

以需求为导向，摸清用水现状，采取“水源-需水”双向协同的精准管理策略，精准配水，双轨保障。通过水源端的精准核定，分类分项配水，区分灌区许可水源与塘坝水源，按水源类型分项调查、细化配水，破解许可内外水源协调难题，提升农业供水稳定性。通过需水端的按需核算，基于作物需水定额和种植结构调查，差异化核定亩均灌溉用水量，定额精准配水，实现水量的科学配置，保障灌溉用水需求，维护灌溉用水户权益。

（三）市场驱动是发展“新引擎”

金安区两手发力，运用市场化手段，引入社会资本参与农业用水权改革探索。通过公开招标引入南水北调集团，授予其40年特许经营权，引入社会资本投入2.7亿元，运营期内提供59条骨干等的运营管护，并赋予其流转土地经营权。通过收取水费保障骨干渠系管护投入，利用流转土地进行规模化农业经营获取效益，实现灌区工程建设与长效管护、农业生产高效管理、农业品牌培育推广的深度融合与可持续发展。

（四）政府主导是秩序 “稳定器”

金安区政府通过明确权责主体，授权六安市金安水务投资有限公司统筹农业用水权收储交易全流程，区政府配套300万元启动资金，为收储交易工作奠定资金基础，解决企业初期运营、设备采购等资金难题。政府推动建立的用水权回购机制，将农业节水成果转化为标准化可交易资产，有效增强水资源市场流动性，让改革在政府“托底”保障中稳步推进。​

（五）供需对接是交易“导航仪”

金安区在全面完成两轮次107笔农业用水权收储后,如何让回购的水量流转成“金”成为改革重心。金安区锚定工业用水权交易潜力，以摸清需求为导向，以讲透政策为桥梁，打通供需两端，确保“节水有去处，用水有来源”，深入多家企业“面对面”解读农业用水权交易政策，逐一解答疑惑，并安排专人对接，提供交易“全链条”精准服务，打消企业顾虑。最终精准锁定16家潜在交易对象，累计摸排工业用水缺口超百万立方米，交易金额80万元，实现“农业节水—工业反哺”的双赢发展。